Le 26 mars 2014, la Cour suprême a rendu un long jugement dans Kennedy contre la Commission des œuvres de bienfaisance [2014] UKSC20L'arrêt de la Cour suprême, long de 248 paragraphes, est plein de surprises. La Cour a décidé de s'écarter des arguments des parties – la majorité insistant sur le fait que les droits de la common law, plutôt que la Loi sur les droits de la personne, étaient déterminants dans cette affaire – et s'est ensuite lancée dans une analyse approfondie et de grande envergure. obiter Discussion de questions de droit public, révélant d'autres désaccords entre les juges.
M. Kennedy, journaliste au Times, a soulevé des inquiétudes quant à la gestion par le député George Galloway de son association caritative controversée en Irak, l'Appel Miriam. Il a affirmé que des dons publics avaient servi à financer les voyages de M. Galloway en Irak et à soutenir des campagnes politiques contre les sanctions de l'ONU et contre Israël. En conséquence, la Commission des organismes de bienfaisance, saisie de trois enquêtes en vertu de la loi de 2006 sur les organismes de bienfaisance, a rejeté les plaintes de manière très succincte, laissant en suspens des questions que la Cour suprême a jugées d'une importance publique considérable.
M. Kennedy a ensuite demandé à la Commission de lui communiquer les documents susceptibles d'éclairer les conclusions des enquêtes, en vertu de la loi sur la liberté d'information (FOIA). Il a reconnu que certaines informations pouvaient bénéficier d'une exemption absolue de divulgation en vertu de la FOIA (comme les informations confidentielles visées à l'article 41) et que d'autres relevaient d'exemptions conditionnelles, nécessitant par conséquent une mise en balance des intérêts publics concurrents conformément à l'article 2(2).
La Commission a toutefois affirmé que tous les documents bénéficiaient d'une exemption absolue en vertu de l'article 32, ce dernier la dispensant de toute obligation de divulguer des documents détenus par un tribunal ou des personnes menant une enquête ou un arbitrage. M. Kennedy a rétorqué que l'exemption absolue prévue à l'article 32(2) cessait de s'appliquer une fois l'enquête terminée, soit par une interprétation ordinaire, soit par une interprétation de l'article 32 à la lumière de l'article 3 de la Loi sur les droits de l'homme. La longue procédure a débuté par une demande d'accès à l'information en juin 2007, suivie d'un examen approfondi par le Commissaire à l'information, de deux audiences devant le Tribunal de première instance, d'une audience devant la Haute Cour et de deux audiences devant la Cour d'appel, dont M. Kennedy a interjeté appel devant la Cour suprême.
Les questions soumises à la Cour suprême
La question principale soumise à la Cour suprême était de savoir si l'exemption absolue prenait fin avec la conclusion de l'enquête, soit selon une interprétation ordinaire, soit en vertu de l'interprétation élargie permise par l'article 3 de la loi sur les droits de l'homme (HRA). La Cour suprême a rapidement statué contre M. Kennedy, concluant que l'exemption absolue prévue à l'article 32 se poursuivait après la clôture des enquêtes. Le principal enjeu du litige portait donc sur la portée de l'article 10.
Le numéro Art 10
Malheureusement, la jurisprudence de Strasbourg sur la question de savoir si la liberté d'expression implique un droit d'accès à l'information n'est pas entièrement simple. Dans les arrêts plus anciens (dont les décisions de la Grande Chambre), Léander contre Suède (1987) 9 EHRR 433, Gaskin contre Royaume-Uni (1989) 12 EHRR 36, Guerra contre Italie (1998) 26 EHRR 357 et Roche contre Royaume-Uni Dans l’arrêt (32555/96) (2005) 42 EHRR 30, la CEDH a nié qu’un droit d’accès à l’information relève du champ d’application de l’article 10. Toutefois, une série d’arrêts ultérieurs, Matky contre la République tchèque Jugement du 10 juillet 2006, Tarsasag contre Hongrie (2011) 53 EHRR 3 et Kenedi contre la Hongrie (31475/05) (2009) 27 BHRC 335 disent que l'article 10 confère un droit d'accès à l'information, en tout cas pour ceux qui exercent les fonctions d'un chien de garde social, comme la presse.
Lord Juge CJ dans Nouvelles et médias indépendants [2010] 1 WLR 2262 [41] a observé que la jurisprudence de Strasbourg semblait avoir élargi sa portée depuis LeanderMais lorsque ce point a été débattu devant la Cour suprême en Sucre contre BBC Dans l'arrêt [2012] 1 WLR 439, Lord Brown a exprimé un avis contraire, affirmant avec force [88-96] que l'article 10 ne crée aucun droit général à la liberté d'information. Les Lords Mance et Wilson ont partagé son analyse.
Depuis que Sugar Quatre autres arrêts de la CEDH ont indiqué que l'article 10 confère un droit d'accès à l'information : l'arrêt de la Grande Chambre dans Gillberg contre la Suède (2012) 34 BHRC 247, Shapovalov contre Ukraine, Jugement du 32 juillet 2012, Initiative jeunesse pour les droits de l'homme contre Serbie Jugement du 25 juin 2013 et autrichien contre l'Autriche, Jugement, 28 novembre 2013 (qui a en fait été rendu après les plaidoiries).
M. Kennedy a demandé à la Cour suprême de casser la décision. Sugar Devant une cour composée de sept juges, Lord Mance, dans l'arrêt principal (auquel souscrivent Lords Neuberger, Clarke et Sumption), a examiné les quatre nouvelles décisions de Strasbourg [76-96]. Il a conclu, face à l'état insatisfaisant de la jurisprudence, que l'article 10 ne conférait pas de droit positif d'accès à l'information [94]. Il a également déploré [59] que les chambres de la CEDH n'aient pas renvoyé les affaires devant la Grande Chambre lorsqu'elles étaient en désaccord avec des arrêts antérieurs de cette dernière.
L'approche de Lord Mance est contestable à plusieurs égards. Ses vues semblent s'écarter de la pratique actuelle de Strasbourg en matière de renvoi à la Grande Chambre, ne tiennent pas compte des techniques d'interprétation dynamiques utilisées par cette juridiction pour déterminer la portée des droits conventionnels (comme l'a souligné Lord Wilson dans son opinion dissidente au paragraphe [188]) et semblent sous-entendre que Strasbourg applique un système de précédents, ce qui n'est pas le cas.
Une question cruciale que la Cour suprême devait examiner était celle de savoir comment la CEDH trancherait elle-même la question de l'article 10. Or, la jurisprudence est univoque : toutes les décisions récentes de la CEDH affirment que l'article 10 confère un droit d'accès à l'information. Dans son opinion dissidente, Lord Wilson a déclaré que la Cour suprême pouvait « conclure avec assurance » que l'article 10 obligeait une autorité publique réticente à divulguer des informations [189], tandis que Lord Carnwath, dans son opinion dissidente [217], a estimé que la direction générale (sauf décision contraire de la Grande Chambre) était claire. R (Gentle) contre le Premier ministre [2008] 1 AC 1356 Lady Hale a indiqué [56-57] qu'elle prenait en considération la jurisprudence de Strasbourg et qu'elle se laisserait guider par ce qu'elle pouvait raisonnablement prévoir quant à la décision de la CEDH ; et dans Ambrose contre Harris [2011] 1 WLR 2435 Lord Dyson a recherché une « indication suffisante » de la manière dont la CEDH trancherait l’affaire. Il est respectueusement soumis que la conclusion de la majorité sur la portée de l’article 10 n’est donc pas convaincante.
L'alternative de la common law
Un autre aspect curieux de cette décision réside dans la manière dont la majorité s'est appuyée sur une référence, dans les conclusions écrites de la Commission, à l'article 78 de la loi sur la liberté d'information (FOIA), qui stipule qu'aucune disposition de la loi « ne saurait être interprétée comme limitant le pouvoir d'une autorité publique de divulguer les informations qu'elle détient ». La Commission a mentionné l'article 78 dans le seul but d'affirmer que son refus de divulguer les informations ne constituait pas une « atteinte » à l'article 8. Or, la majorité a utilisé l'article 78 comme point de départ pour discuter d'autres points. obiter étendant les principes de common law en matière de justice ouverte, tels que développés par R (Guardian Newspapers) contre le tribunal d'instance de la ville de Westminster [2013] QB 618, où la Cour d’appel a jugé que les magistrats avaient agi illégalement en refusant de divulguer les arguments sommaires, les déclarations des témoins et d’autres documents.
L'extension par la majorité de Nouvelles du gardien Le principe soulevait plusieurs questions délicates (qui n'ont pas été soumises aux parties). Lord Mance [48-50] semblait considérer cette évolution comme mineure, estimant que, compte tenu des dispositions de la loi sur les organismes de bienfaisance, la Commission devait accéder à la demande de divulgation de M. Kennedy dans l'intérêt public, à moins que des arguments contraires convaincants ne soient avancés : voir également Lord Toulson [124-129]. En revanche, Lord Carnwath se montrait sceptique quant à une proposition aussi générale [236-242], pointant du doigt une erreur fondamentale : les tribunaux statutaires ne siègent pas en public, de sorte que le principe fondamental de Nouvelles du gardien était absent. De l'avis de Lord Carnwath, l'approche alternative de common law était, « sans doute, un saut plus audacieux dans l'inconnu que la modeste mesure » que la Cour suprême était invitée à prendre (après un débat complet) concernant l'article 10.
La Cour suprême a également exprimé des divergences quant à la norme applicable pour déterminer si le principe de publicité des débats judiciaires était remis en cause par des facteurs contraires. Lord Mance a déclaré [52-54] que… Wednesbury La norme avait élaboré une échelle d'intervention adaptée aux enjeux pour permettre aux tribunaux d'exercer leur fonction constitutionnelle dans un contexte politique de plus en plus complexe et a conclu que le critère de proportionnalité est pertinent pour le contrôle juridictionnel en dehors du champ d'application de la Convention et du droit de l'UE, exerçant apparemment les droits funéraires aux Mercredi principe que Dyson LJ a esquissé dans [34-37] dans R (ABCIFER) c. Secrétaire d'État à la Défense [2003] QB 1397. Lord Carnwath était beaucoup plus prudent [246], soulignant que la base jurisprudentielle de cette approche flexible reste incertaine et qu'il est, au mieux, incertain que la proportionnalité soit devenue une partie du droit public interne.
Un autre point curieux de ce jugement concerne la manière dont M. Kennedy peut désormais poursuivre son action. Lord Sumption a souligné [159] qu'une nouvelle demande fondée sur la common law n'aboutirait pas nécessairement à une issue favorable. De plus, si M. Kennedy tentait de contester judiciairement le refus de fournir les documents demandés, cette nouvelle procédure pourrait être prescrite en vertu de l'article 54.5(1) du Code de procédure civile, le motif de contestation étant ancien. Lord Toulson a suggéré [151] qu'il serait injuste de considérer la demande comme prescrite en vertu de l'article 54.5(1) du Code de procédure civile, compte tenu de l'incertitude juridique quant à la voie à suivre. Toutefois, il est loin d'être certain que cette incertitude juridique constitue, en l'espèce, un « motif valable » pour prolonger le délai en vertu du Code de procédure civile, de sorte que toute future action en contrôle judiciaire serait vouée à l'échec dès le départ. À supposer que le tribunal administratif en vienne à statuer sur l'affaire en se fondant sur la common law, l'issue du recours de M. Kennedy reste tout aussi incertaine.
En conséquence, M. Kennedy pourrait bien devoir obtenir une décision de la CEDH concernant la question de savoir si l'article 10 implique un droit d'accès à l'information – plus tôt que la Cour suprême ne semble l'avoir supposé.
Richard Clayton QC exerce au 4-5 Grays' Inn Square et à Kings Chambers, à Birmingham, et est chercheur associé au Centre de droit public de l'Université de Cambridge. Il a représenté la Media Legal Defence Initiative et la Campaign for Freedom of Information lors de leur intervention devant la Cour suprême dans l'affaire Kennedy.
Ce poste a paru à l'origine sur le Blog de l'Association britannique de droit constitutionnel et est reproduit avec autorisation et merci
